Análise do instituto da decadência no direito previdenciário

Resumo: O presente estudo visa analisar o instituto da decadência e seu histórico no Direito Previdenciário, bem como as hipóteses de aplicabilidade e inaplicabilidade, seja nas concessões de benefícios ou nas revisões previdenciária. Visa definir os fundamentos da aplicação da decadência do direito e analisar o confronto com os direitos sociais do segurado da Previdência Social. Ainda, pretende-se a análise das decisões dos Tribunais Pátrios, em especial do Colendo Superior Tribunal de Justiça e do Colendo Supremo Tribunal Federal, proferidas em sede de recursos repetitivos e de repercussão geral.

Palavras-chave: Decadência. Benefícios. Revisão. Incidência. Jurisprudência.

Sumário: 1. Introdução. 2. Conceito de Decadência. 3. Da Decadência na Lei de Benefícios Previdenciários – Lei nº. 8.213/1991. 3.1. Da Aplicabilidade da Decadência para Revisão dos Atos de Concessão. 3.2. Do Direito Intertemporal dos Benefícios Concedidos antes da Vigência da Medida Provisória nº. 1.527-9/1997. Dos Entendimentos da Jurisprudência. 3.3. Da Redução do Prazo Decadencial pela Medida Provisória 1.663-15/1998. 3.4. Das Hipóteses de Inaplicabilidade do Prazo de Decadência do artigo 103, caput, da Lei nº. 8.213/1991. 3.5. Da Inaplicabilidade do Prazo Decadencial para Revisão da Tese do Direito Adquirido ao Melhor Benefício. 4. Da Decadência para a Administração Pública rever os atos de concessão. 4.1. Do Erro Administrativo em Desfavor do segurado ou beneficiário..5. Conclusão. Referências.

1.INTRODUÇÃO

O instituto jurídico da Decadência está previsto em diversas áreas do Ordenamento Jurídico Brasileiro, com o fundamento de atribuir, aos atos jurídicos, a garantia da segurança jurídica.

No Direito Previdenciário verificou-se a previsão do instituto da decadência a partir da Medida Provisória nº. 1.523-9, de 1º de junho de 1997, sendo que até a referida data, a Lei nº. 8.213/1991, em seu formato original, não estabelecia prazos decadenciais.

A Medida Provisória nº. 1.523-9/1997, posteriormente, convertida na Lei nº. 9.528, de 10 de dezembro de 1997, foi atribuída nova redação ao artigo 103, da Lei nº. 8.213/1991, o qual passou a estabelecer o prazo decadencial de 10 (dez) anos para o segurado ou beneficiário da Previdência Social pleitear a revisão do ato de concessão de benefício.

Com o advento da Lei nº. 9.711, de 20 de novembro de 1998, foi revogada a Lei nº. 9.528/1997, passando a vigorar o prazo decadencial de 5 (cinco) anos para revisão dos atos de concessão de benefícios previdenciários.

Em 19 de novembro de 2003, o Poder Executivo, diante das necessidades de ordem político, ampliou o prazo de decadência, novamente para 10 (dez) anos, com a edição da Medida Provisória nº. 138, que foi convertida na Lei nº. 10.839, de 05 de fevereiro de 2004.

Estas alterações na legislação previdenciária geraram discussões na Doutrina e na Jurisprudência, sendo que o tema chegou à apreciação pelo Colendo Supremo Tribunal Federal, com o julgamento do Recurso Extraordinário RE 626.489, de relatoria do Ministro Luiz Roberto Barroso.

Contudo, o tema possui repercussão maior do que foi decidido pelo Colendo Supremo Tribunal Federal, devendo ser analisado todas as hipóteses de incidência e não incidência do prazo decadencial do direito de revisão previdenciária, objetivos do presente estudo.

2.CONCEITO DE DECADÊNCIA

O direito, muitas vezes, não é intransponível no tempo. Para isso, o ordenamento jurídico pátrio previu institutos como a prescrição, decadência, preclusão, dentre outros que, após o decurso de certo intervalo de tempo, podem criar, extinguir ou modificar os direitos. O instituto da decadência insere-se nesta hipótese, em que o decurso do prazo, estabelecido legalmente, extingue, para o seu titular, o direito material.

Em algumas situações jurídicas, pode-se pensar que o instituto da decadência gera injustiças, haja vista que obsta direitos após o decurso de certo espaço de tempo. No entanto, é necessário analisar que os prazos decadenciais, previstos em todo o ordenamento jurídico brasileiro, visa a garantir a segurança nas relações jurídicas.

Assim, pode-se afirmar que por ser instituto que protege o princípio da segurança jurídica, faz transcender aos interesses individuais, para encontrar seu fundamento no interesse e justiça social. Em outras palavras, a decadência tem como fundamento o princípio da segurança jurídica, decorrente da cláusula do Estado de Direito, previsto pelo artigo 1º, caput, da Constituição Federal, bem como a proteção da boa-fé.

“Por conseguinte, a decadência visa exaurir um direito pelo decurso do prazo previsto em lei, para que esse seja exercitado, com o fim de gerar segurança nas relações jurídicas, a previsibilidade e perduração de litígios, tendo, assim, um fundo social. Nesse sentido, a decadência é causa extintiva de direito, pelo seu não exercício no prazo da lei, possuindo, natureza jurídica da matéria de ordem pública”.[i]

No Código Civil, a decadência está prevista nos artigos 207 a 211, e as regras estabelecidas devem ser observadas em outras áreas do direito, seja, no Direito Tributário, Direito Administrativo ou no Direito Previdenciário.

Segundo ensinamentos de Silvio de Salvo Venosa,

“Decadência é a ação de cair ou o estado daquilo que caiu. No campo jurídico, indica a queda ou perecimento de direito pelo decurso do prazo fixado para seu exercício, sem que o titular tivesse exercido.

É grande a analogia entre decadência e prescrição. Ambos institutos se fundam na inércia do titular do direito, durante certo lapso de tempo. Ambas jogam, portanto, com o conceito de inércia e tempo”.[ii]

Quanto à distinção entre decadência e prescrição, Washington de Barros Monteiro afirma que

“A prescrição atinge diretamente a ação e por via oblíqua faz desaparecer o direito por ela tutelado; a decadência, ao inverso, atinge diretamente o direito e por via oblíqua, ou reflexa, extingue a ação”.[iii]

Alguns pontos são relevantes destacar, como a norma do artigo 208 e do artigo 210, do Código Civil. O artigo 208 traz as regras aplicáveis à prescrição e à decadência, em especial, o não decurso do prazo decadencial para os incapazes, na forma do artigo 3º, do Código Civil.

O artigo 210, por sua vez, estabelece que a decadência é matéria de ordem pública, podendo ser conhecido de ofício pelo juiz,e conforme Nelson Nery Júnior, pode ser alegada a qualquer tempo e grau ordinário de jurisdição[iv].

Portanto, o instituto da decadência é matéria de ordem pública, com a finalidade de extinguir direitos, e garantir segurança às relações jurídicas.

3.DA DECADÊNCIA NA LEI DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS – LEI Nº. 8.213/1991

O instituto da decadência está previsto no Direito Previdenciário, tanto em matéria de benefícios previdenciários, como em matéria que trata do custeio da Seguridade Social.

De fato, as contribuições sociais, que financiam a Seguridade Social, estão previstas no artigo 195, inciso I, da Constituição Federal, e estão sujeitas à legislação tributária específica. Desta forma, aplicam-se, em matéria de contribuições previdenciárias, os prazos prescricionais e decadenciais previstos nos artigos 150, §4º, 173 e 174, do Código Tributário Nacional.

No entanto, o presente estudo se resumirá à análise do instituto da decadência previsto na Lei de Benefícios Previdenciários, Lei nº. 8.213/1991.

A Lei nº. 8.213/1991, em sua redação originária, previa no artigo 103, que a possibilidade de revisão do benefício concedido ao segurado ou pensionista, mas não estabelecia um prazo para o requerimento da revisão. Com o advento da Medida Provisória nº. 1.523-9/1997 que passou a prever o prazo decadencial de 10 (dez) anos para revisão dos atos de concessão.

“(…) a instituição do prazo decadencial para revisão dos benefícios previdenciários se deu pela Medida Provisória nº. 1.523-9, de 27.6.1997, posteriormente convertida na Lei nº. 9.528, de 10.12.1997, que deu nova redação ao art. 103 da Lei n. 8.213/91.

Segundo a norma, a decadência atinge todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário tendente à revisão do ato de concessão do benefício (cálculo da renda mensal inicial, por exemplo) e foi fixada inicialmente em dez anos, constados do dia primeiro do mês seguinte ao recebimento da primeira prestação, ou, quando for o caso, do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo”.[v]

Desta forma, a redação atual dos artigos 103 e 103-A, da Lei nº. 8.213/1991, assim estabelece:

“Art. 103, L. 8.213/1991. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo. (Redação dada pela Lei nº 10.839, de 2004)

Parágrafo único. Prescreve em cinco anos, a contar da data em que deveriam ter sido pagas, toda e qualquer ação para haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela Previdência Social, salvo o direito dos menores, incapazes e ausentes, na forma do Código Civil. (Incluído pela Lei nº 9.528, de 1997)”

“Art. 103-A, L. 8.213/1991. O direito da Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. (Incluído pela Lei nº 10.839, de 2004)

§ 1º. No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo decadencial contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. (Incluído pela Lei nº 10.839, de 2004)

§ 2º. Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. (Incluído pela Lei nº 10.839, de 2004)”

Os dispositivos legais supracitados mencionam prazos decadenciais e prazo prescricional. A distinção foi definida pela própria Lei de Benefícios Previdenciários, que classificou como prescricional o prazo para “haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela Previdência Social”, conforme redação do artigo 103, parágrafo único, prazo este instituído contra o beneficiário, fixado como quinquenal.

O instituto da decadência foi definido como o prazo para o beneficiário pleitear a “revisão do ato de concessão de benefício”, na forma do artigo 103, caput, da Lei nº. 8.213/1991, bem como para a “Previdência Social anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários”, consoante artigo 103-A, da Lei de Benefícios Previdenciários, os quais foram fixados como decenais e pressupõem a prévia concessão administrativa da prestação.

3.1.DA APLICABILIDADE DA DECADÊNCIA PARA REVISÃO DOS ATOS DE CONCESSÃO

Em análise ao artigo 103, caput, da Lei nº. 8.213/1991, verifica-se que a incidência do prazo decadencial de 10 (dez) aplicam-se somente aos pleitos de revisão do ato de concessão. Ou seja, após a concessão do benefício previdenciário, o segurado ou beneficiário terá que observar o prazo decadencial para reivindicar diferenças devidas pela Previdência Social.

O termo inicial do prazo de decadência é instituído na própria lei, em que menciona-se “a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo”. Assim, o prazo decadencial inicia-se, não com a Data do Início do Benefício (DIB), e sim, a partir da competência seguinte do mês de início do pagamento do benefício.

Ademais, destaca-se que havendo pedido administrativo de revisão, o prazo decadencial é interrompido, sendo que a segunda hipótese de termo inicial do prazo decadencial é o dia em que o segurado ou beneficiário tomar ciência da decisão indeferitória definitiva proferida no âmbito administrativo.

Cumpre destacar que a incidência do prazo decadencial ocorre somente para as revisões dos atos de concessão do benefício previdenciário, ou seja, da revisão da Renda Mensal Inicial ou forma de concessão do benefício, em prejuízo para o segurado ou beneficiário.

A interpretação, assim, do artigo 103, caput, da Lei nº. 8.213/1991, por ser norma prejudicial ao direito social, deve ser realizada de forma restritiva e não ampliativa, devendo se atentar para o texto literal da lei.

3.2.DO DIREITO INTERTEMPORAL. DOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DA VIGÊNCIA DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº. 1.527-9/1997. DOS ENTENDIMENTOS DA JURISPRUDÊNCIA.

O advento da Medida Provisória nº. 1.527-9/1997, e posteriores alterações legislativas que envolveram a previsão do prazo decadencial para requerimentos de revisão do ato de concessão, gerou na doutrina e jurisprudência, extensa discussão acerca da aplicabilidade da decadência somente aos benefícios concedidos após a sua vigência.

Desta forma, conforme entendimentos pretéritos, o prazo decadencial de 10 (dez) anos surtiria efeitos somente aos benefícios concedidos após a sua vigência, em razão de se tratar de instituto de direito material, conforme Jurisprudência da 3ª Seção do Colendo Superior Tribunal de Justiça, até o ano de 2012:

“AGRAVO REGIMENTAL. PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. ART. 103 DA LEI Nº 8.213/1991. APLICAÇÃO RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. DECADÊNCIA AFASTADA.

1. Não há como abrigar agravo regimental que não logra desconstituir os fundamentos da decisão atacada.

2. A orientação sedimentada nesta Corte é no sentido de que, não tendo a Medida Provisória nº 1.523/1997 expressamente previsto a retroação de seus efeitos, e considerando que a decadência é instituto de direito material, o prazo decadencial somente deve atingir os benefícios previdenciários concedidos após o advento da referida Medida Provisória, não podendo ser aplicado aos benefícios concedidos sob o império de legislação pretérita.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.

(STJ, AgRg no Resp 1.243.654 – RJ, Agravo Regimental no Recurso Especial 2011/0052067-3, Relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, 5ª Turma, j. 20.03.2012, DJ 13.04.2012)”.

Ocorre que este entendimento perdurou até o julgamento do Recurso Extraordinário, RE nº 626.489/SE em 23 de setembro de 2014, que decidido sob a sistemática da repercussão geral da matéria, na forma do então vigente artigo 543-B, do Código de Processo Civil de 1973, assentou o entendimento de que é legítima a instituição de prazo decadencial para a revisão do ato de concessão de benefício previdenciário, tal como previsto no artigo 103 da Lei nº. 8.213/1991, com a redação conferida pela Medida Provisória nº. 1.523-9/1997, incidindo a regra legal inclusive para atingir os benefícios concedidos antes do advento da citada norma, por inexistir direito adquirido a regime jurídico.

“RECURSO EXTRAODINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. 1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 3. O prazo decadencial de dez anos, instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28.06.1997, tem como termo inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente prevista. Tal regra incide, inclusive, sobre benefícios concedidos anteriormente, sem que isso importe em retroatividade vedada pela Constituição. 4. Inexiste direito adquirido a regime jurídico não sujeito a decadência. 5. Recurso extraordinário conhecido e provido.

(STF, Pleno, RE nº 626.489/SE, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 16.10.2013, DJe 23.09.2014)”

Na mesma esteira, o Colendo Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, fixou entendimento com o julgamento dos Recursos Especiais, RESP nº. 1.309.529/PR e RESP nº. 1.326.114/SC, ambos resolvidos, em sede de recursos repetivido, nos termos do então vigente artigo 543-C, do Código de Processo Civil.

“PREVIDENCIÁRIO. MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSOS REPRESENTATIVOS DE CONTROVÉRSIA (RESPS 1.309.529/PR e 1.326.114/SC). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO PELO SEGURADO. DECADÊNCIA. DIREITO INTERTEMPORAL. APLICAÇÃO DO ART. 103 DA LEI 8.213/1991, COM A REDAÇÃO DADA PELA MP 1.523-9/1997 AOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DESTA NORMA. POSSIBILIDADE. TERMO A QUO. PUBLICAÇÃO DA ALTERAÇÃO LEGAL. MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DO ART. 543-C DO CPC 1. Trata-se de pretensão recursal do INSS com o objetivo de declarar a decadência do direito do recorrido de revisar benefícios previdenciários anteriores ao prazo do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997 (D.O.U 28.6.1997), posteriormente convertida na Lei 9.528/1997, por ter transcorrido o decênio entre a publicação da citada norma e o ajuizamento da ação. 2. Dispõe a redação supracitada do art. 103: “É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.” SITUAÇÃO ANÁLOGA – ENTENDIMENTO DA CORTE ESPECIAL 3. Em situação análoga, em que o direito de revisão é da Administração, a Corte Especial estabeleceu que “o prazo previsto na Lei nº 9.784/99 somente poderia ser contado a partir de janeiro de 1999, sob pena de se conceder efeito retroativo à referida Lei” (MS 9.122/DF, Rel. Ministro Gilson Dipp, Corte Especial, DJe 3.3.2008). No mesmo sentido: MS 9.092/DF, Rel. Ministro Paulo Gallotti, Corte Especial, DJ 25.9.2006; e MS 9.112/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Corte Especial, DJ 14.11.2005. O OBJETO DO PRAZO DECADENCIAL 4. O suporte de incidência do prazo decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991 é o direito de revisão dos benefícios, e não o direito ao benefício previdenciário. 5. O direito ao benefício está incorporado ao patrimônio jurídico, não sendo possível que lei posterior imponha sua modificação ou extinção. 6. Já o direito de revisão do benefício consiste na possibilidade de o segurado alterar a concessão inicial em proveito próprio, o que resulta em direito exercitável de natureza contínua sujeito à alteração de regime jurídico. 7. Por conseguinte, não viola o direito adquirido e o ato jurídico perfeito a aplicação do regime jurídico da citada norma sobre o exercício, na vigência desta, do direito de revisão das prestações previdenciárias concedidas antes da instituição do prazo decadencial. RESOLUÇÃO DA TESE CONTROVERTIDA 8. Incide o prazo de decadência do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, no direito de revisão dos benefícios concedidos ou indeferidos anteriormente a esse preceito normativo, com termo a quo a contar da sua vigência (28.6.1997). 9. No mesmo sentido, a Primeira Seção, alinhando-se à jurisprudência da Corte Especial e revisando a orientação adotada pela Terceira Seção antes da mudança de competência instituída pela Emenda Regimental STJ 14/2011, firmou o entendimento – com relação ao direito de revisão dos benefícios concedidos antes da Medida Provisória 1.523-9/1997, que alterou o caput do art. 103 da Lei de Benefícios – de que “o termo inicial do prazo de decadência do direito ou da ação visando à sua revisão tem como termo inicial a data em que entrou em vigor a norma fixando o referido prazo decenal (28.6.1997)” (RESP 1.303.988/PE, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, DJ 21.3.2012). CASO CONCRETO 10. Concedido, in casu, o benefício antes da Medida Provisória 1.523-9/1997 e havendo decorrido o prazo decadencial decenal entre a publicação dessa norma e o ajuizamento da ação com o intuito de rever ato concessório ou indeferitório, deve ser extinto o processo, com resolução de mérito, por força do art. 269, IV, do CPC. 11. Recurso Especial provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ. (STJ, Primeira Seção, RESP nº 1.326.114/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 28.11.2012, DJe 13.05.2013)”

Por derradeiro, a questão não admite mais controvérsias, já restando assentado na Jurisprudência que os benefícios concedidos antes da vigência da Medida Provisória nº. 1.527-9 de 28 de junho de 1997, teriam o termo inicial do prazo decadencial de 10 (dez) anos a data da edição da referida Medida Provisória.

Neste contexto, os benefícios concedidos até junho de 1997, já possuem o prazo de decadência expirado em 2007, ou seja, em data muito anterior a definição dos entendimentos firmados pelos Tribunais Superiores nos anos de 2013 e 2014.

3.3.DA REDUÇÃO DO PRAZO DECADENCIAL PELA MEDIDA PROVISÓRIA 1.663-15/1998

Com o advento da Medida Provisória nº. 1.663-15, de 22 de outubro de 1998, convertida na Lei nº. 9.711/1998, o prazo decadencial foi reduzido de 10 (dez) para 5 (cinco) anos. Todavia, tal prazo, segundo grande maioria da doutrina, não chegou a ter eficácia, sendo de pouca relevância.

Neste sentido, João Batista Lazzari aduz:

“Destacamos que o elastecimento do prazo se deu antes de completos os 5 anos previstos em 1998, pela Lei 9.711/1998, o que significa dizer que, nesse ínterim, nenhum benefício foi atingido pela materialização da decadência.

Com essa mudança nos termos do art. 103, alguns estudiosos chegaram a defender o prazo teria se reiniciado para todos os aposentados, entretanto, entendemos que a edição da MP 138/03 não significou o início de uma nova contagem, e sim, um elastecimento do prazo já corrente”.[vi]

Deste modo, há o entendimento que o prazo redutivo não trouxe qualquer efeito legal, podendo se considerar apenas o prazo decenal, desde a vigência da Medida Provisória nº. 1.527-9 de 28 de junho de 1997.

3.4.DAS HIPÓTESES DE INAPLICABILIDADE DO PRAZO DE DECADÊNCIA DO ARTIGO 103, CAPUT, DA LEI Nº. 8.213/1991.

O presente estudo visa, assim, analisar as hipóteses de inaplicabilidade do prazo decadencial do artigo 103, caput, da Lei nº. 8.213/1991. Destaca-se que a interpretação do referido dispositivo legal deve ser realizada de forma restritiva, por se trata de norma prejudicial ao direito social do segurado ou beneficiário.

De início, reitera-se que o próprio artigo 103, caput, da Lei nº. 8.213/1991 menciona que aplica-se o prazo decadencial somente a requerimentos de revisão do ato de concessão, o que pressupõe que o benefício previdenciário já fora concedido e implementado pela Autarquia Previdenciária. Deste modo, o prazo decadencial não se opera em indeferimento de concessão ou cessação de benefícios previdenciários.

Esta inaplicabilidade foi pacificada com o cancelamento da Súmula nº. 64 da Turma Nacional de Uniformização, com o entendimento de que o direito ao benefício previdenciário pode ser exercido a qualquer tempo, sendo que a decadência prevista pelo artigo 103, caput, da Lei nº. 8.213/1991 aplica-se somente às revisões previdenciária, conforme entendimento do Colendo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº. 626.489/SE.

Outra hipótese de inaplicabilidade do prazo de decadência, são as situações em que a revisão previdenciária não se opera no ato de concessão, mas nos reajustamentos após a concessão do benefício previdenciário. Esta hipótese foi estabelecida pelo artigo 565, da Instrução Normativa INSS nº. 77/2015:

“Art. 565, IN INSS 77/2015. Não se aplicam às revisões de reajustamento os prazos de decadência de que tratam os arts. 103 e 103-A da Lei nº 8.213, de 1991.

Parágrafo único. Os prazos de prescrição aplicam-se normalmente, salvo se houver a decisão judicial ou recursal dispondo de modo diverso”.

Desta forma, a revisão do teto previdenciário e as revisões envolvendo erro nas aplicações dos reajustamentos dos benefícios não estão sujeitas ao prazo decadencial de 10 (dez) anos.

Ainda, o instituto da decadência será inaplicável às hipóteses de matérias de direito que não foram discutidas ou apreciadas no âmbito administrativo, sendo que esta questão foi pacificada pela Turma Nacional de Uniformização, com a edição do Enunciado nº. 81, publicado em 24 de junho de 2015:

“Enunciado nº. 81/TNU. Não incide o prazo decadencial previsto no art. 103, caput, da Lei n. 8.213/91, nos casos de indeferimento e cessação de benefícios, bem como em relação às questões não apreciadas pela Administração no ato da concessão”.

Por conseguinte, é necessário se atentar para os casos específicos, haja vista que em algumas situações de revisões previdenciárias, o prazo decadencial, previsto pelo artigo 103, caput, da Lei nº. 8.213/1991 torna-se inaplicável.

3.5.DA INAPLICABILIDADE DO PRAZO DECADENCIAL PARA REVISÃO DA TESE DO DIREITO ADQUIRIDO AO MELHOR BENEFÍCIO.

Existe, ainda, a controvérsia da aplicabilidade do prazo decadencial previsto no caput do artigo 103, da Lei n. 8.213/1991, para o reconhecimento de direito adquirido ao benefício previdenciário mais vantajoso. Quanto ao tema, se manifesta Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari,

“A discussão maior se dá nos casos das ações de cunho condenatório, cuja inclusão de período trabalhado é requerida, visando a revisão do benefício já concedido. Podemos tomar como exemplo alguém que se aposentou proporcionalmente, e que queira, posteriormente, averbar tempo rural, por exemplo, para aumentar o coeficiente de cálculo de seu benefício. Tal segurado está buscando rever o ato de concessão, ato esse que é a exata expressão legal. Porém, a aplicação da decadência para tal direito vai esbarrar na regra do direito adquirido. Se considerarmos o conceito de decadência, temos um direito que nasce vinculado ao tempo. Mas, no caso específico, não temos como aceitar tal vinculação temporal, até pelas características intrínsecas do direito à contagem e averbação de tempo de serviço/contribuição”.[vii]

Os Tribunais Pátrios têm entendido que a averbação de tempo, seja especial ou rural, está direitamente atrelada à garantia constitucional do direito adquirido. Inadequada, assim, a aplicação do instituto da decadência, haja vista que o referido direito está incorporado ao patrimônio jurídico do segurado ou beneficiário. O referido direito tem proteção constitucional.

A questão envolvendo o direito adquirido ao benefício mais vantajoso, ainda que este seja reconhecido em revisão previdenciária, está submetida a julgamento pela Primeira Seção do Colendo Superior Tribunal de Justiça, pela sistemática dos recursos repetitivos, com decisão de afetação proferida, na forma do artigo 1.040, do vigente Código de Processo Civil, na sessão de 23 de novembro de 2016, nos Recursos Especiais nº. 1.612.818/PR e 1.631.021/PR, de Relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques.

“PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. RECONHECIMENTO DO DIREITO ADQUIRIDO AO BENEFÍCIO MAIS VANTAJOSO. DISCUSSÃO ACERCA DA INCIDÊNCIA OU NÃO DO PRAZO DECADENCIAL. ARTIGO 103 CAPUT DA LEI 8.213/1991. ATO DE AFETAÇÃO PELO COLEGIADO DA 1ª SEÇÃO DO STJ. OBSERVÂNCIA DO ARTIGO 1.036, § 5º, DO CPC/2015 E EMENDA REGIMENTAL 24 DO RISTJ. (STJ, RECURSO ESPECIAL Nº 1.612.818 – PR (2016/0180943-6), 1ª Seção, RELATOR MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES, 23.11.2016)”.

Por conseguinte, embora a questão ainda esteja em controvérsias nos Tribunais Pátrios, relevante a análise do direito adquirido como direito que incorporou ao patrimônio jurídico do segurado, e que por esta razão, seria integralmente inaplicável o prazo decadencial, disposto no artigo 103, da Lei nº. 8.213/1991.

4.DA DECADÊNCIA PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REVER OS ATOS DE CONCESSÃO

A concessão de benefícios previdenciários constitui um ato administrativo, que pode e deve ser revista de ofício pelo Instituto Nacional do Seguro Social, INSS, quando constatada violação à lei, devendo, para tanto, ser observado o devido processo legal administrativo.

A hipótese prevista pelo artigo 103-A, da Lei nº. 8.213/1991, trata-se do exercício da autotutela administrativa, que pode resultar na anulação do ato de concessão, como previsto no artigo 53, da Lei n° 9.784/1999 e nas Súmulas nº. 346 e nº. 473 do Colendo Supremo Tribunal Federal, em decorrência da vinculação dos atos administrativos ao princípio da legalidade.

A legislação sempre optou por prever prazos decadenciais para revisão dos atos administrativos, conforme o artigo 7º da Lei n° 6.309/1975, o qual definia que os processos de interesse de beneficiários e demais contribuintes não poderão ser revistos após 5 (cinco) anos.

Assim, decorrido este prazo, o direito passa a tutelar a manutenção do ato ilegal. Essa relativização da legalidade deve-se à necessidade igualmente importante de observar os princípios da segurança jurídica, da moralidade administrativa, da proteção da confiança e da boa-fé, de modo a estabilizar a situação do beneficiário que por anos a fio percebeu a prestação e que ficou dispensado até mesmo de conservar documentos.

Desta forma, o artigo 103-A, da Lei nº. 8.213/1991 passou a prever o prazo estendido de 10 (dez) anos para a Autarquia Previdenciária revisar os atos administrativos praticados, por meio de suas auditorias. Decorrido este prazo, o segurado e o beneficiário já estará abarcado pela segurança jurídica quanto ao benefício previdenciário que percebe.

No entanto, caso seja comprovada a má-fé por parte do segurado, não há prazo decadencial para revisão do ato administrativo, nem tampouco prazo prescricional para cobrança dos pagamentos indevidos.

4.1.DO ERRO ADMINISTRATIVO EM DESFAVOR DO SEGURADO OU BENEFICIÁRIO.

Nos termos do artigo 103-A, da Lei nº. 8.213/1991, a Autarquia Previdenciária poderá rever seus atos de concessão a qualquer tempo, se comprovada a má-fé do beneficiário. Ora, o referido dispositivo legal deveria ser aplicado com analogia e equidade quando o segurado é prejudicado com concessão errônea de benefício, eivado de erro administrativo ou má-fé da Autarquia Previdenciária.

O Processo Administrativo Previdenciário é ato vinculado da administração pública, o qual deve ser pautado pelos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência. Desta forma, o servidor público do Instituto demandado deve seguir os exatos termos da lei para conceder o melhor benefício ao segurado.

Assim, havendo a comprovada prática de erro administrativo na concessão do benefício previdenciário, não foram observados os princípios previstos pelo artigo 37, da Constituição Federal. Ademais, a prática de erro administrativo deve ser retificado, conforme artigo 103-A, da Lei nº. 8.213/1991, devido ao fato de ter sido gerado prejuízos ao segurado, que obteve benefício previdenciário em desacordo com o princípio da legalidade.

A prática do erro administrativo que gera renda mensal de benefício inferior ao devido ao segurado ou beneficiário da Previdência Social significa a inobservância do princípio da concessão do melhor benefício ao segurado, determinado pelo Enunciado nº. 05 do Conselho de Recurso da Previdência Social, em referência ao artigo 1º do Decreto nº. 611/1992, e pelos princípios do artigo 201, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal.

Desta feita, nos casos em que o benefício do segurado é concedido de forma errônea com erro de cálculo, tem-se o erro administrativo, o qual por sua natureza pode ser considerado ato nulo e que resulta na inaplicabilidade do prazo decadencial contra revisão destes benefícios. Nesse contexto, Melissa Folmann ensina que:

“O ato contrário à lei praticado por agente do INSS causa danos irreparáveis ao segurado, por interferir em sua verba alimentar (…). Assim, em nome do princípio da isonomia previsto na CF/88, art. 5º, se o art. 103-A, da Lei 8.213/91 autoriza a inaplicabilidade da decadência a favor da autarquia no caso de má-fé (…) justo é que se afaste o suposto prazo de decadência do direito de revisão do ato administrativo, no caso em comento, em face da administração previdenciária em razão de má-fé praticado por esta ao contrariar lei, a moral e o Enunciado 5 do CRPS”.[viii]

Cumpre observar que o Enunciado nº. 05, da Junta de Recursos da Previdência Social, determina ao servidor que este gere o melhor cálculo de benefício ao segurado, sob pena de nulidade originária.

Desta forma, o ato administrativo concessório que não observa a concessão de benefício com melhor cálculo da prestação previdenciária, em decorrência de erro administrativo, deveria ser revisado sem aplicação dos prazos de decadência e prescrição, diante do prejuízo sofrido pelo segurado, parte hipossuficiente, em relação à sua verba de caráter alimentar.

5.CONCLUSÃO

Conforme exposto no presente estudo, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº. 626.489/SE, em regime de repercussão geral, julgou constitucional o prazo decadencial aplicado a revisão do ato de concessão de benefício previdenciário, ainda que aos benefícios concedidos antes da vigência da nova redação do artigo 103, da Lei nº. 8.213/1991.

Desta forma, os benefícios previdenciários concedidos podem ser revistos, em específico ao cálculo da renda mensal inicial, no espaço de tempo especificado pelo artigo 103, da Lei nº. 8.213/1991, ou seja, no prazo decadencial de 10 (dez) anos. Considerando que a nova redação do artigo 103, da Lei de Benefícios Previdenciários que passou a vigorar após a edição da Medida Provisória nº. 1.523-9, de 27 de junho de 1997, os benefícios concedidos anteriormente, passaram a sofrer o prazo decadencial, a partir da data de vigência da nova redação.

Com base na interpretação do referido dispositivo legal, e consoante entendimentos consolidados da Jurisprudência, se o segurado não promover a revisão do ato de concessão no prazo decadencial, a ilegalidade do ato administrativo fica perpetuado, sob a proteção da extinção do direito, atingido pela decadência.

Por outro lado, os benefícios previdenciários existem para substituir o salário dos segurados e propiciar seu sustento e subsistência. Ou seja, garante a sobrevivência e o mínimo necessário, sendo que os benefícios visam a cobertura do eventos e infortúnios da vida do trabalhador, como incapacidade para o trabalho, idade avançada, morte, dentre outros.

Sob esta ótica, há hipóteses em que a prazo decadência deve ser declarado inaplicável, embora há o entendimento de que a percepção de valor incorreto perpetuado no tempo, pela decadência, parece injusto, haja vista que o segurado e beneficiário são partes vulneráveis e hipossuficientes. E a indagação desta injustiça pauta-se na imprescritibilidade dos direitos fundamentais, dentre os quais se insere a previdência social.

O conflito entre o direito ao melhor benefício ao segurado e a segurança jurídica em favor da Previdência Social é grande, e gera um desequilíbrio social. Desta forma, os Poderes Executivo e Legislativo com a inclusão do prazo decadencial para pleito de revisão do ato de concessão fere os princípios da razoabilidade e em especial, a dignidade da pessoa humana.

Portanto, os operadores do direito devem atribuir à norma do artigo 103, da Lei nº. 8.213/1991 uma interpretação restritiva, haja vista que esta reduz os direitos dos segurados e beneficiários da Previdência Social.

Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 27/07/2017, às 19:36hs.
BRASIL. Lei nº. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código civil. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm. Acesso em 25/07/2017, às 18:33hs.
BRASIL. Lei nº. 8.213 de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os planos de benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8213cons.htm. Acesso em 25/07/2017 às 18:37hs.
BRASIL. Instrução Normativa INSS/PRES nº. 77, de 21 de janeiro de 2015. Estabelece rotinas para agilizar e uniformizar o reconhecimento de direitos dos segurados e beneficiários da Previdência Social, com observância dos princípios estabelecidos no art. 37, da Constituição Federal de 1988. Disponível em http://sislex.previdencia.gov.br/paginas/38/inss-pres/2015/77.htm. Acesso em 25/07/2017, às 15:26hs.
Acesso em: 05/07/2017, às 17:25hs.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Recurso Especial AgRg no REsp nº. 1.243.654/RJ. 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça. Brasília, DF, 20 de março de 2012. Disponível em: https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ITA&sequencial=1132299&num_registro=201100520673&data=20120413&formato=PDF. Acesso em: 05/07/2017, às 17:28hs..
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Recurso Especial AgRg no REsp nº. 1.326.114/SC. 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça. Brasília, DF, 28 de novembro de 2012.
Acesso em: 05/07/2017, às 17:31hs..
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial REsp nº. 1.612.818/PR. 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça. Brasília, DF, 23 de novembro de 2016. Disponível em: https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ITA&sequencial=1558127&num_registro=201601809436&data=20161202&formato=PDF
Acesso em: 05/07/2017, às 17:24hs.
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de. e LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 13ª ed. São Paulo: Conceito Editorial, 2011.
FOLMANN, Melissa e FERRARO, Suzani Andrade. (Coord.) Previdência: entre o direito social e a repercussão econômica no século XXI. Curitiba: Juruá, 2009.
VENOSA, Silvio de Salvo. Direito civil: parte geral. Vol. 1. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.
NERY JUNIOR, Nelson. Código civil comentado. 4ª Ed. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2006.
Notas
[i] NERY JUNIOR, Nelson. Código civil comentado. 4ª Ed. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 310.
[ii] VENOSA, Silvio de Salvo. Direito civil: parte geral, 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, pp. 617/618. (Coleção direito civil; v.1)
[iii] MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil. 16ª Ed. V. 1, São Paulo: Saraiva, 1977 apud VENOSA, Silvio de Salvo. op cit., p. 618
[iv] NERY JUNIOR, Nelson. op cit., p. 313
[v] CASTRO, Carlos Alberto Pereira de. e LAZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 13ª ed. São Paulo: Conceito Editorial, 2011, p.753.
[vi] LAZZARI, João Batista. Prescrição e decadência nos benefícios previdenciários. In Previdência- entre o direito social e a repercussão econômica no século XXI. Coords. FOLMANN, Melissa e FERRARO, Suzani Andrade. Curitiba: Juruá, 2009 p.161
[vii] CASTRO, Carlos Alberto Pereira de. e LAZARI, João Batista. op cit, p. 756.
[viii] FOLMANN, Melissa (Coord.) Previdência: entre o direito social e a repercussão econômica no século XXI. Curitiba: Juruá, 2009, p. 328

Informações Sobre o Autor

Mariana Carro Ferreira Silva

Advogada graduada em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie pós-graduanda em Direito da Seguridade Social e Direito Acidentário pela Faculdade Legale membro efetivo da Comissão de Direito Previdenciário da OAB/SP

Fonte: Revista Âmbito Jurídico. Artigo Acadêmico publicado em 01/09/2017 | Nº 164 – Ano XX – SETEMBRO/2017 – ISSN – 1518-0360

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